(113)中国的行政行为理论与域外法治发达国家相比仍然存在着一定的距离，如何实现逻辑统一、一致贯通的法秩序，将是行政法法典化需要解决的问题。

着眼于公众面临的法治发展不平衡不充分的问题，推进民主立法，保障公民的参与，切实提升民主合法性。因此，行政程序法典的核心内容应为程序性的规定，一般较少涉及实体问题，并且对司法审查作出了详细的规定。

在美国，行政法被认为是控制政府权力的法，而非有关公共行政的法律。(65)法典化的目标就是要从整体上推动行政法体系框架的完整、合理建构，一方面将一些长期存在、具有相对普遍性的理论提炼与概括，并在学科理论和立法实践中固定下来，立法者在进行政策选择和规范创设时，如果自动地回溯到已经相对稳定的体系，进行分析和检视，就不会造成新规范与原有既存规则之间因彼此悖反而效力相抵。对行政、司法而言，则可减轻法律适用负担，保持法秩序的统一和谐。(121)该观点有一定的启发性，不足之处在于仍然未能说明公众与行政机关之间的关系。(92)如英国，为了促进良好行政而建立监察专员制度，试图使公众对政府的抱怨能够有一种可供讨论的平台，以区分法院、裁判所的救济制度，此亦可成为未来中国信访制度完善的借镜。

(106)参见前引(35)，第161页。法典化与清晰、稳定且完备的行政法体系相互促动，行政法的体系化能够使行政法法典化顺理成章，而法典化更会使行政法体系日臻完善。这些重要论述，深刻阐明坚持党的全面领导的重大意义、科学内涵、实现方式、体制机制和实践要求，使得我们党对党的领导和执政规律的科学认识达到崭新高度。

七是有的制度规定表述不明、呈现道理不足。为此，立规要统筹把握党内法规的调整广度、规范角度、规制力度、作用深度这个党规之治平行四边形矩阵，确保规范确定鞭辟入里、作用发挥顺其自然，从而使党规之治融入经济社会发展之中——制度之理联通经济社会发展规律，制度之脉对接经济社会运行逻辑，制度之力汇聚经济社会发展动力，制度之刃破解经济社会发展问题犹如庖丁解牛般直击堵点、直抵痛点，制度之网如同神经体系遍布经济社会系统全身，制度之效渗透于经济社会发展成效之中。有的是不以为然，对依规治党重要性认识不到位，认为党内法规有或无、多与少无足轻重，经验主义盛行、规则意识淡薄，甚至把立规工作视同于一般性的填表格报材料，用以应付上级的督查检查考核，所立之规缺少干货没有实招。内容提要：中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，没有中国共产党之治就不可能实现中国之治和中华民族伟大复兴，而没有党规之治就不可能把我们党治好建强以扛起执政兴国的历史使命。

特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹把握中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，在坚持和发展中国特色社会主义、推动经济社会高质量发展的规律性认识上实现了新的飞跃，这就为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了科学指南。关 键 词：国家治理  党规之治  自信  理性 中国共产党运用制度管党治党始于建党之际。

二是在制上要统筹考虑多样化规范。②参见中共中央办公厅法规局：《新时代党内法规制度建设的历史性成就》，《民主与法制》2022年第23期，第7-13页。党的十九大修订的党章，在总纲中将习近平新时代中国特色社会主义思想确定为党的指导思想的重要组成部分，并在总纲中专门阐明这一重要思想的精髓要义和历史地位，将这一重要思想的基本要求辐射至总纲中关于坚持和发展中国特色社会主义、坚持和加强党的领导、坚持全面从严治党以及相关条文的修订当中，从而实现了党章修订对新时代党的创新理论的集中体现、全面体现、系统体现。另一方面，紧扣支撑党之要者制定党内法规，明确党的性质和宗旨、指导思想和奋斗目标、路线方针政策、组织机构和纪律要求，规定党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理，等等，以巩固党的长期执政地位、保持党的先进性和纯洁性。

法规文本是由若干概念构成的，一旦概念使用不当就会造成制度信号失真。同时，就党内法规而言，在制定党的领导法规时，要紧扣党组织与非党组织之间形成的领导关系作出规定，不宜对非党组织与其管理服务对象之间形成的工作关系作出规定，后者应由国家法律、非党组织的自律性自治性制度等来明确。第三，党规之治辐射国家治理全域。(27)十个明确涵盖坚持党的全面领导、坚持和发展中国特色社会主义的总任务、新时代我国社会主要矛盾、中国特色社会主义事业的总体布局和战略布局、全面深化改革的总目标、全面推进依法治国的总目标、坚持和完善社会主义基本经济制度、党在新时代的强军目标、中国特色大国外交、全面从严治党的战略方针等方面。

党规之治作为一个学术概念，指的是通过制定和实施党内法规达到治的状态，这个治，除管党治党这一核心要素外，还涉及党的领导和执政活动，以及党治国理政、执政兴国。制度建设应当遵循经济建设规律、立足现实经济条件，对此，马克思在《哲学的贫困》中提出：其实，只有毫无历史知识的人才不知道：君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。

由于党内法规权威性强、执行力高，因此将一些立法事项转换为立规解决。换言之，正是因为党的长期执政地位与总揽全局、协调各方领导核心作用，才使得其所制定的党内法规在保障政治大局上肩负更重要责任、扮演更重要角色，从而使得政治大局的保障在制度形态选择上对党内法规形成更高依存度。

政治大局导向决定党规之治方向，政治大局内涵决定党规之治内容。具体而言，一则，党规之治立足坚持党的领导这一原点辐射国家治理全域。在理论和实践中，我们必须坚决防止和严肃纠正这种现象。正是因为制度之维只是社会系统的一维，所以在谋划推进经济社会发展时，既要注重制度治理，又要综合考虑其他各种因素，同时还要考虑制度以及其他因素相互之间的复杂逻辑关系，保证制度子系统与社会系统的其他子系统之间形成结构性耦合，不可就制度论制度，更不可过分夸大制度的功用。党的十八大以来，党内法规制度建设之所以能够取得历史性成就，特别是通过制定出台一大批党的领导法规使得我们党在坚持和完善党的领导制度体系上实现了前所未有的重大进展，正是基于我们党在坚持和加强党的全面领导的规律把握上实现重大突破、理论认识上实现正本清源，从而历史性地解决了那些对坚持党的领导认识模糊、行动乏力问题，在根本上扭转了落实党的领导弱化、虚化、淡化、边缘化等不正常倾向，为党和国家事业发展提供了根本政治保证。一是根据政治大局历史方位确定党规之治历史坐标，保证党内法规制度建设基调契合时代旋律。

五是适应性，制度供求平衡、制度保障回应经济社会发展需要。具体而言，就是要坚持党的领导地位和我国社会主义制度，坚持党的基本理论、基本路线、基本方略，坚持统筹推进五位一体总体布局和协调推进四个全面战略布局，坚持统筹发展和安全两件大事，推进新时代党的建设新的伟大工程，等等。

制定一部党内法规总是会预期相应的规范效果，当且仅当其根据经济社会发展规律以及制度建设一般规律作出合理的制度安排，才有可能取得预期效果。二是根据政治大局逻辑确定党规之治布局，把党内法规制度建设嵌入党和国家事业发展大局。

列宁指出，马克思主义政治经济学是马克思主义理论最深刻、最全面、最详尽的证明和运用(43)。研究确定党内法规的调整范围，必须在国家治理体系中统筹把握党内法规与党的路线方针政策、国家法律、政治经济文化社会组织和基层群众性自治组织等制定的规章制度，保证各类规范分工协作、相辅相成、有机统一。

必须坚持党对民族工作的领导。立规首先要定好目的，这个问题看似简单实则很是复杂。参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社2001年版，第594-597页。以上十个坚持，全面阐述了坚持依规治党、加强党内法规制度建设的基本问题，深化了对党的建设和党长期执政的规律性认识，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

鉴于此，研究制定党内法规，不仅与研究制定法律和政策一样都要符合经济社会发展规律，而且因其直接关乎党的领导决策的正确性，故而应当坚持更高标准和要求，以保证党内法规制度建设始终围绕党和国家工作大局公转且是符合规律的顺转，既不能搞成与经济社会发展无关的空转或者游离于经济社会发展之外的打转转，更不能搞成违反经济社会发展规律的倒转。在这个意义上，党内法规的政治属性乃是党组织政治性的自然延伸，党内法规以政治属性为其本质属性也是天经地义的。

必须构筑中华民族共有精神家园。实现制的体系化，不能简单地认为靠制定一部部准则、条例、规定、办法等党内法规文本就可以自然而然形成，而是要坚持系统思维，着眼对党领导经济社会发展及自身建设的穿透式调整、提供全方位制度保障，结合党内法规制度自身运行逻辑，形成一个多维一体的制的有机结构。

不过，由于党内法规姓党，肩负保障政治大局重任，具有两个重大作用，在国家治理体系中位居中枢，深刻影响经济社会发展，这就使得它在推动党的指导思想的贯彻落实上处于十分关键的位置。如何判断一个党内法规体系完善与否?这固然少不了要从形式上去衡量，倘若党内法规体系因缺失必备维度而存在结构性缺陷，那它肯定是不完善的，但构成维度的完备性只是体系完善的必要条件而非全部，一个完善的党内法规体系应当对应于一种结构性均衡。

正是由于不同制度各展其长、相得益彰，各类制度相辅相成、相互促进，因此整个治理体系才能有机统一、形成制度保障合力。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢(49)。在党的领导下，非党组织可以就其职权范围内事项依法依章程制定相关制度，它们在建章立制时应当自觉对标对表党内法规、彰显党规之治示范引领作用。就治理主体及其治理事项而言，这个规则体系至少包括六类制度：一是由党章所统领的党的制度体系。

(48)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。习近平总书记强调要发挥好党内法规的两个重大作用，这表明党中央对党内法规制度建设极为重视，体现出党内法规在党和国家工作大局中的战略定位，反映出依规治党事关根本。

二要防止立规政治考量的边缘化。在2021年中央经济工作会议上的重要讲话中，习近平总书记进一步概括了做好经济工作的规律性认识，这就是四个必须：必须坚持党中央集中统一领导，沉着应对重大挑战，步调一致向前进。

特别是在现代社会，主体觉悟、个性张扬、主体间性扩展，社会空间广袤、社会分工细化、社会主体众多、利益诉求多元、活动形态多样、社会关系纷繁复杂，社会行为交互性、主体关系扁平化等共治特征显著。同时，基于没有党规党法，国法就很难保障(20)，依规治党之于依法治国具有政治保障功能。